龙胜大寨村的秋天。

桂林逍遥湖景区。

阳朔三千漓·中国山水人文度假区。

桂林融创国际旅游度假区。（图片均由自治区文化和旅游厅提供）

　　编者按

　　随着旅游业蓬勃发展，旅游项目用地供需矛盾日渐突出。2013年6月，一向走在旅游业发展前沿的桂林市被赋予重任，成为我国首个旅游产业用地改革试点城市。

　　十年磨一剑。桂林市通过大胆创新，先行先试，逐步建立起符合旅游产业发展特点和要求的科学化、差别化、精细化、生态化土地利用和管理制度，并在全区推广运用。2022年11月，文旅产业用地“桂林模式”被评为2021年度国家文旅部文化和旅游领域改革创新十佳案例，并将进一步在全国范围推广，发挥“样板效应”。

　　1 先行先试

　　2021年6月，桂林融创国际旅游度假区开业，为桂林文旅再添新名片。该项目是桂林乃至广西招大引强的标志性项目，也是桂林旅游产业用地改革试点的重要成果。

　　“这些年，桂林市通过创新工作机制、构建政策体系、稳步有序推进，推动试点工作生根发芽、开花结果。”桂林旅游学院教授苏会卫说。

　　创新工作机制。成立多级（自治区、市、县）旅改试点工作领导小组、由专职人员组成的旅改试点专职部门，建立局际联络协调等在内的旅改试点工作体制机制，高位推进解决试点中遇到的重大问题和重点难题。

　　构建政策体系。高质量编制出台《桂林市重点旅游片区发展规划（2014—2020年）》，并对市、县、乡级土地利用总体规划进行调整完善；制定《2014—2018年统筹推进重大旅游建设项目清单》，将120个旅游项目纳入清单，涉及投资金额2734.49亿元，用地面积54357公顷；出台《桂林市旅游产业用地改革试点若干政策（试行）》等一系列政策文件，形成科学、严谨的旅游产业用地政策体系。

　　有序付诸实施。2013年启动实施改革试点工作，2015年开展改革试点中期总结，2016年全面推进改革试点，2018年完成改革试点工作总结验收。2018年至今，进一步深化推广试点经验。

　　一分耕耘一分收获。自试点工作开展以来，桂林市共促成引进融创文旅城等100多个旅游产业用地项目，其中大部分项目涉及规划调整、专项指标使用等政策，部分项目还通过旅游配套地产政策平衡了资金缺口和收益。桂林市文化旅游中心漓江歌剧院、阳朔·兴坪休闲养生度假区（二期）等一批重大文旅项目加快建设。

　　2 分类管理

　　桂林蓝溪谷国家养生度假区项目用地约1万亩，其中涉及建设用地200亩。按照以往用地政策，旅游项目用地不分类别，全部按照建设用地报批或者征地，景区开发困难重重。

　　“实施分类管理政策后，度假区只需征收转用200亩土地，剩余9800亩山林土地，不改变其用途和功能，不办理农用地转用手续，这一创新举措让景区成功落地。”自治区文化和旅游厅政策法规处处长邱玉红说。

　　长期以来，桂林旅游用地需求多集中在漓江、遇龙河、猫儿山等优质旅游资源区域，与风景名胜区、自然保护区等在空间上重叠，供需矛盾突出。另一方面，旅游项目的用地其实是复合性的，据统计，桂林市旅游用地中，旅游景观生态用地占旅游用地总面积的97.07%，而旅游设施用地仅仅占旅游用地总面积的2.93%。

　　针对旅游用地的特殊性，桂林市采取了“区别对待”思路，将旅游用地划分为建设用地、非建设用地，分设旅游设施用地、旅游地产用地与旅游景观和生态用地等子类，形成分类管理政策，填补了我国旅游用地差别化供地的空白，开创了国有农用地出让的先河。

　　“桂林旅游用地分类出让政策，破解了旅游项目落地瓶颈，提高了项目开发的效率，增加了项目开发方的积极性。”广西旅游规划设计院副院长龚本海说。

　　随着分类管理政策的实施，桂林融创国际旅游度假区、桂林千古情景区、阳朔三千漓·中国山水人文度假区等一大批旅游项目纷纷上马开工，建成营业。据统计，试点期间有19个重大旅游项目通过实施旅游用地分类管理节省建设用地指标4.07万亩。

　　3 科学定价

　　旅游项目投资周期长、回报慢。2016年以前，桂林市旅游项目用地价格只能参照现行商业服务类用地基准地价，使得前期投资过大，不利于旅游产业健康、快速发展。

　　为有效解决这一问题，桂林市出台《桂林市旅游产业用地基准地价成果》，在全国率先公布实施旅游产业用地基准地价体系，该体系将桂林市中心城区划分了6个等级，临桂区以及11个县划分成4个等级，根据旅游用地分类的不同，每个地段的使用情况也有着不同标准。

　　该体系使旅游发达区域的旅游产业用地价格更加市场化，保障了桂林融创文化旅游城、桃花江片区等重大项目用地需求，累计落实用地1500余亩。

　　同时，该体系也降低了后发展地区旅游项目投资成本。“比如，在旅游资源较丰富的阳朔、兴安和龙胜等地，各等级的地价都相对较高，而旅游资源开发较少的县区，基准地价相对较低，在项目引进中更具有价格优势。”桂林旅游学院教授梁业章说。

　　因地制宜，创新供地。桂林创立“旅游项目宗地出让”模式，即将一个立项的旅游项目所涉及的不同用途的多个地块作为单一宗地，由规划部门出具统一的规划条件进行出让，此举有效保障了项目投资人的收益。

　　桂林还实行“景观生态用地出让”模式，将非建设用地按照桂林旅游产业用地分类体系划分为旅游景观和生态用地，并根据基准地价与旅游设施用地（建设用地）整体出让，此举不仅解决了项目业主的后顾之忧，方便其管理及融资，也保障了农民的收益，对旅游项目的落户、旅游用地的出让和开发起到积极的推动作用。

　　4 分享收益

　　近年来，桂林市坚持共享理念，制定《桂林市农村集体土地使用权开发旅游流转暂行办法》，提出以农民“不失地、不失业、不失居”为原则，在符合相关规划和政策要求的前提下，鼓励农村集体经济组织将集体农用地、未利用地以作价入股、合作联营或租赁等方式参与旅游开发，使农民真正成为旅游开发的主体，共享改革成果。

　　“这片绿水青山，如今真的成了金山银山。”龙胜各族自治县龙脊梯田景区大寨村原村支书潘保玉感慨地说。

　　2003年，大寨村人均收入还不足700元。2016年，乘着桂林全面推进旅游产业用地改革试点工作的东风，村委与旅游公司签订了共同开发协议，正式对外开放大寨金坑梯田景区，村民负责种植水稻和维护梯田景观，旅游公司每年拿出门票收入的7%给村民分红，村民收入大幅增加。2016年年终全村旅游分红共500万元，最多的一户领到4.35万元。

　　地处阳朔县遇龙河畔附近的矮山门村，也是旅游产业用地改革的受益者。矮山门村成立了农家乐合作社，成为阳朔第一家旅游型的农民合作社，他们利用集体土地和家庭住房参与旅游开发。7年多来，合作社乡村旅游年营业收入超过百万元。

　　富裕起来的矮山门村新建了集文化、体育为一体的村级公共活动场所，村容村貌焕然一新，群众安居乐业，前来旅游消费的旅客日益增多。不少村民感慨，在家门口吃上“旅游饭”，比外出打工挣的钱更多了，也更轻松了。

　　产业发展，项目为王；项目建设，用地为先。2019年，自治区政府办公厅印发《关于支持文化旅游高质量发展的用地政策》，旅游产业用地改革在全区范围内逐步推广。“下一步，自治区文化和旅游厅将进一步争取国家和相关职能部门支持，继续深化旅游产业用地改革，为建设桂林世界级旅游城市、广西世界旅游目的地提供用地保障，推动广西文化和旅游业高质量发展。”自治区文化和旅游厅副厅长班华勤表示。（广西日报 记者 吴丽萍 通讯员 李志雄 唐秀君）